Warum die Europäische Union kein Staat werden muss

Wir sprechen über die Verteidigung unserer Grenzen, unserer europäischen Grenzen. Nicht beiläufig, nicht technokratisch, sondern existenziell. Was lange als ferne Zukunft galt, ist heute ungewollte Gegenwart: die Union als Schicksalsgemeinschaft. Da ist die russische Expansionspolitik, da ist der Zweifel am amerikanischen Bündnisversprechen. Sogar eine amerikanische militärische Aggression, undenkbar bis vor wenigen Wochen, ist heute ein Szenario, das viele beschäftigt.

Viele wollen im Gegenzug die Union als geopolitischen Akteur. Sie sehen die Europäer nicht nur als Werte- und Wirtschafts-, sondern eben auch als politische Schicksalsgemeinschaft. Viele arbeiten an gemeinsamer Rüstungsbeschaffung, an einer europäischen Verteidigungsindustrie, an der Fähigkeit, sich notfalls allein militärisch zu behaupten. Nun gehen Verteidigung und Staatlichkeit Hand in Hand. Könnten die Bemühungen um eine europäische Verteidigung daran scheitern, dass sie die Union unzulässig in einen Staat verwandeln?

Zumeist wird die Frage europäischer Staatlichkeit ebenso gelassen wie kategorisch verneint. Zu Recht gilt die Nichtstaatlichkeit der Europäischen Union sogar als ein konstitutives Merkmal. Sie verspricht Ordnung ohne Leviathan, Vergesellschaftung ohne Homogenisierung. Was aber birgt die neue Dynamik?

Der Anfang von Wissen ist Staunen. Man sollte staunen, wie selbstverständlich die Staatlichkeit der Union verneint wird. Jean Monnet erklärte bereits Mitte der fünfziger Jahre, die Vereinigten Staaten von Europa hätten begonnen. Seitdem ist viel passiert. Heute lässt sich jedes der funktionalen Elemente des konventionellen Staatsbegriffs plausibel behaupten, denn die Schwelle von Staatlichkeit im 21. Jahrhundert liegt niedrig.

Das veranschaulicht die als „Bosnien und Hercegovina“ bezeichnete Entität. Sie beruht auf einem internationalen Vertrag, steht unter internationaler Verwaltung, ist ethnisch, politisch, territorial und administrativ tief gespalten und gilt trotzdem als Staat, ist Mitglied der Vereinten Nationen. Verglichen damit bietet die Europäische Union ungleich mehr von allem, was konventionell mit Staatlichkeit verbunden wird, sodass es ganz auf die demokratische Selbstbeschreibung ankommt.

Die Union verfügt über ein Territorium. Sie unterscheidet zwischen innen und außen. Nach innen gewährleistet sie einen Binnenmarkt und einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Nach außen definiert sie Grenzen und betreibt mit Frontex Grenzschutz. In der öffentlichen Wahrnehmung wird am Evros in Griechenland die europäische Grenze verteidigt. Dass der Grenzschutz unvollkommen ist und gegen mächtige Feinde nicht reicht, unterscheidet die Union nicht von den meisten Staaten.

Das personale Moment ist ebenso ausgeprägt. Seit 1979 wird das Europäische Parlament direkt gewählt. Seit 1993 existiert die Unionsbürgerschaft, die der Vertrag von Lissabon 2009 zu einem zentralen Baustein demokratischer Legitimation erhoben hat. Der Gerichtshof der Europäischen Union spricht inzwischen vom Unionsbürgerstatus als grundlegendem Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten. Die Unionsbürger bilden über alle Staatsangehörigkeiten hinweg ein politisches Kollektiv.

An öffentlicher Gewalt mangelt es ebenfalls nicht. Die Union verfügt über eine setzungsfreudige Legislative, eine handlungsfähige Exekutive und einen mächtigen Gerichtshof. Sie reguliert Märkte, verhängt Sanktionen, mobilisiert Milliarden. Die Macht der Europäischen Zentralbank können alle Griechen bezeugen. Die europäische Staatsanwaltschaft verfolgt Straftaten. Frontex sichert Grenzen. Zwar gibt es keine europäische Armee und keine europäische Polizei, doch auch föderale Staaten organisieren Zwangsgewalt gestuft und geteilt.

Was fehlt? Es ist nicht Struktur, nicht Macht, nicht die rechtliche Verdichtung, es ist vor allem der Wille zur Staatlichkeit. Die Frage der Konstituierung eines europäischen Bundesstaats war immer präsent, das Fehlen einer positiven Antwort galt immer als beredt. Schon der erste Artikel des EU-Vertrags stellt klar, dass er keinen europäischen Bundesstaat konstituiert. Das hat einen guten Grund: Europäische Staatlichkeit könnte einen Prozess der Nationalstaatsbildung einläuten, mit vielen absehbaren Konflikten, nach innen wie nach außen.

Könnte aber die Dynamik der gegenwärtigen Lage die Union gleichwohl über die Schwelle der Staatlichkeit katapultieren? Das sollten alle Entscheidungen geopolitischer Stärkung reflektieren.

In den Worten des Geschichtswissenschaftlers Reinhart Koselleck: Im Dickicht der Gegenwart orientiert die Vergegenwärtigung vergangener Zukünfte. Das führt zu der bejahenden Antwort von Hermann Mosler, Mitglied der deutschen Verhandlungsdelegation für den EGKS-Vertrag und später Rechtsberater Adenauers. Sie findet sich in seinem Beitrag „Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Entstehung und Qualifizierung“, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Jahrgang 1951. Es ist zugleich die erste größere Abhandlung zum Europarecht überhaupt.

Mosler entwickelt zwei Szenarien der europäischen Integration: eine nicht staatliche Föderation und einen europäischen Bundesstaat. Er präferiert das erste Szenario, skizziert aber auch das zweite. Er identifiziert die Schwelle zu einer europäischen Staatlichkeit mit zwei Begriffen: Macht und Schicksal. Es kommt zum einen auf das Innenverhältnis an: Eine Staatswerdung findet statt, wenn ein Austritt einem Mitgliedstaat ähnliche Schwierigkeiten bereitet wie der Austritt aus einem Bundesstaat, weil die „Lebenssphären“ engst verbunden sind oder „die Gemeinschaft die Sezession im Sanktionsweg zu verhindern fähig“ ist.

Betrachtet man die bereits erwähnte finanzielle ‚Nahtoderfahrung‘ griechischer Bürger dank der Europäischen Zentralbank und die Konvulsionen des Vereinigten Königreichs dank des Brexits, nach dem fast alle nationalistischen Parteien von dem Versprechen eines EU-Austritts abgerückt sind, so dürfte diese Schwelle erreicht, ja überschritten sein.

Zum anderen erschließt Mosler Bundesstaatlichkeit aus dem Außenverhältnis: Sie ist erreicht, wenn die Mitgliedstaaten zu einem politischen Schicksal dergestalt verbunden sind, dass sie gegenüber dritten Mächten eine Einheit darstellen. Eine solche Einheit kann man in der Positionierung der Union im Ukrainekrieg, in ihren Schritten zu einer Verteidigungsunion, in ihren Versuchen als geopolitischer Akteur sehen, oder schlichtweg als Folge ihrer geopolitischen Lage.

Wie auch immer: Viele gehen von einer europäischen Schicksalsgemeinschaft aus, wenn sie ‚die Europäer‘, ‚Europa‘ oder ‚die Union‘ zur Selbstbehauptung und gemeinsamer Verteidigung aufrufen. Gewiss ist die entstehende Verteidigungsunion keine, auf die man gegen Russland oder gar gegen die USA getrost setzen möchte. Doch darauf kommt es nicht an: Eine Schicksalsgemeinschaft ist nicht zwingend eine Erfolgsgemeinschaft.

Reichen diese Entwicklungen für eine Staatswerdung aus, oder braucht es zudem eine rechtsförmige Staatsgründung? Letzteres würde die Frage weitgehend erledigen, denn eine entsprechende Vertragsänderung ist ein unwahrscheinliches Szenario. Für Mosler ist eine Vertragsänderung nicht erforderlich. Für ihn entscheiden Fakten: ob ein Staat tatsächlich noch austreten kann, ob die Union tatsächlich eine Schicksalsgemeinschaft bildet.

Ist das heute ein plausibles Szenario? Nein, und die Gründe klären unsere Lage. Zunächst ist festzuhalten, dass Moslers Szenario faktischer Staatswerdung nicht die Disruption reflektiert, die eine europäische Staatlichkeit ohne Vertragsänderung, also ohne demokratische Entscheidung, auslösen könnte. Ebenso verfehlt es die heutige Bedeutung verfassungsrechtlicher Normativität, eine der großen Errungenschaften der letzten 75 Jahre. Die Mitgliedstaaten pochen auf ihre konstitutive Rolle und machen schon im ersten Artikel des EU-Vertrags klar, dass die Stufe der Staatlichkeit noch nicht erklommen ist. Europäische Staatlichkeit bedarf einer weiteren Vertragsänderung oder europäischen Verfassung.

Aber ebenso wenig überzeugt Moslers enger Konnex von Schicksalsgemeinschaft und Staatlichkeit, ebenfalls wegen der Entwicklung des Verfassungsrechts über die letzten 75 Jahre. Heute gebieten verfassungsrechtliche Gründe, zwischen der Emergenz einer europäischen Schicksalsgemeinschaft und der eines europäischen Bundesstaats zu unterscheiden. Denn unser Demokratieverständnis besagt, dass es für das Verständnis des Gemeinwesens darauf ankommt, wie seine Bürger es begreifen wollen.

Eine europäische Staatlichkeit kann es nur geben, wenn sich die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger bewusst als Staatsvolk konstituieren. Das ist eine quer durch die europäische Gesellschaft verbreitete Position, die sich etwa in vielen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts findet. Ein Staat braucht ein Staatsvolk, und ein Staatsvolk braucht seine bewusste und rechtsförmige Konstituierung.

Wir brauchen keine Staatsgründungsdebatte. Das entlastet die Debatte um die Verteidigungsunion. Die Union kann eine Schicksalsgemeinschaft sein, ohne Staat werden zu müssen.