Bundesländer haben nicht so viel zu sagen, wie man vielleicht denkt, wenn man auf Landtage und Landesregierungen mit ihren riesigen Apparaten blickt, von denen sich die Bundesrepublik gleich 16 leistet. Manchmal nahezu in Sichtweite zueinander wie links und rechts des Rheins in Mainz und Wiesbaden. Aber zu ihren unbezweifelten Kompetenzen zählt es, über die Rahmenbedingungen zu entscheiden, unter denen in den Großstädten, Landkreisen und Gemeinden Staatlichkeit ausgeübt wird.
Das ist auch in Hessen so. Doch die Bilanz nach vier Jahrzehnten wiederholter Änderungen an der Gemeindeordnung, gleichsam dem Grundgesetz der Kommunen, ist ernüchternd. Die örtlichen Vertretungen, über deren Zusammensetzungen die Bürger am 15. März entscheiden, und die hauptamtlichen Behördenleiter bis hoch zu den Landräten und Stadtoberhäuptern arbeiten unter seltsamen Bedingungen, die nicht geeignet sind, schnelle Entscheidungen herbeizuführen. Ausufernde Debatten, gegenseitige Blockaden, unklare Zuständigkeiten: Der Dschungel kommunalrechtlicher Vorschriften ist nicht nur ärgerlich, weil er die vorwiegend ehrenamtlich tätigen Politiker viel Zeit und Nerven kostet. Er führt auch dazu, dass sich Landkreise, Städte und Gemeinden nicht so entwickeln, wie es in einer schnell verändernden Welt notwendig wäre.
Wie schwierig es ist, einmal falsch eingeschlagene Wege zu korrigieren, hat die hessische Landesregierung erst vor wenigen Wochen erfahren. Ende Januar verwarf der Staatsgerichtshof als oberste juristische Instanz des Bundeslandes den Plan von CDU und SPD, das Auszählungsverfahren bei den Kommunalwahlen so zu ändern, dass kleine Parteien mehr Stimmen benötigen für einen Sitz in den Gemeindevertretungen. Man ahnt, warum gerade die FDP gegen dieses Ansinnen vor Gericht gezogen war, das in seinem Urteil barsch festhielt, die beabsichtigte Änderung des Auszählungsverfahrens verstoße gegen die Chancengleichheit.
Zwei Reformen in den Jahren 1991 und 2001
Union und Sozialdemokraten können von Glück reden, dass das Kommunalwahlrecht ein Spezialistenthema ist. Scheint es doch, als hätten sie am Wahlrecht herumschrauben wollen, nur um sich selbst mehr Sitze zuzuschustern. Eine solche Folge hätten die beiden Parteien sicherlich gern hingenommen. Doch ist CDU und SPD zugutezuhalten, dass sie Fehler korrigieren wollten, die vor Jahrzehnten gemacht wurden.
In dem Wunsch, der Demokratie am Ort zu helfen, wurde die Gemeindeordnung in Hessen zweimal grundlegend geändert. Einmal durch die Bürger bei einer Volksabstimmung am Tag der Landtagswahl 1991. Damals stimmten sie für die Direktwahl der Landräte und Bürgermeister. Und einmal durch die Landesregierung von CDU und FDP mit erstmaliger Gültigkeit 2001. Seinerzeit wurde in das Wahlrecht das Kumulieren und Panaschieren eingeführt, also die Möglichkeit, nicht nur eine Partei zu wählen, sondern auch einzelne Kandidaten mit mehr Stimmen zu bedenken als andere. Die Absicht in beiden Fällen: mehr Demokratie wagen. Die Bilanz nach der ersten wie der zweiten Änderung: durchwachsen.
Bis zur Abstimmung 1991 waren die Landräte und Bürgermeister nach der Kommunalwahl von den örtlichen Vertretungen gewählt worden, so wie bis heute der Kanzler vom Bundestag bestimmt wird, und der Ministerpräsident vom Landtag. Direktwahlen von Spitzenpolitikern sind dem deutschen Wahlrecht seit Gründung der Bundesrepublik eher fremd, eine ernsthafte Diskussion über eine Direktwahl des Bundeskanzlers zum Beispiel hat es niemals gegeben. Sie würde auch zu einem völlig anderen Regierungssystem führen.
In den Kommunen aber ist der Dualismus zwischen einem direkt gewählten Chef der Verwaltung und der ebenfalls demokratisch bestimmten Vertretung der Bürger seit 1991 Wirklichkeit. Und das noch in der verschärften Variante, dass die einen auf sechs und die anderen auf fünf Jahre gewählt werden, so dass die Bürger ausgerechnet bei jener staatlichen Ebene, der sie – fälschlicherweise, wie man sagen muss – die geringste Bedeutung beimessen, doppelt so häufig zu den Urnen gerufen werden. Nur selten lassen sich die beiden Wahlgänge wie am bevorstehenden 15. März in Hanau auf einen Tag legen. Die Folge sind regelmäßig noch einmal niedrigere Wahlbeteiligungen bei den Landrats- und Bürgermeisterwahlen als ohnedies schon bei den eigentlichen Kommunalwahlen.
Bürgermeister mit wenig Rechten
Was damals und bis heute unterlassen wurde: die Rechte der Landräte und Bürgermeister signifikant zu stärken. Denn wenn sie schon direkt gewählt werden und daher in besonderer Weise für ihr Amt legitimiert sind, dann müssten sie doch auch viel zu sagen haben. Haben sie aber nicht. Denn zugleich besteht bis heute die Magistratsverfassung fort, die von einer kollegialen Stadtregierung ausgeht, in der der Oberbürgermeister kaum mehr als ein Erster unter Gleichen ist. Man muss nur die Kompetenzen eines hessischen Oberbürgermeisters mit denen seines Amtskollegen in Baden-Württemberg vergleichen. Dort ist der Bürgermeister Vorsitzender des Gemeinderats mit Stimmrecht.
In Hessen gehört er der kommunalen Vertretung nicht einmal an. In Baden-Württemberg leitet er die Verwaltung allein und verantwortlich, in Hessen geschieht dies eben durch den gesamten Magistrat. Dort kann der Bürgermeister folglich auch allein Entscheidungen treffen, hier mitnichten. Ein Weisungsrecht hat er in Hessen anders als in Baden-Württemberg nicht.
Das gespannte Verhältnis zwischen Bürgermeister und Gemeindevertretung verkompliziert sich noch, wenn die Partei des Bürgermeisters in der Vertretung in der Opposition ist. Vollends schwierig wird es in Orten mit einem parteilosen Bürgermeister, der seinerseits darauf angewiesen ist, dass ihm Magistrat und Gemeindevertretung folgen, die ihn aber andererseits auflaufen lassen können.
Dass es nicht anders ist, hat mit der erwähnten Landtagswahl von 1991 zu tun. Damals stimmten die Hessen zwar für die Direktwahl, wählten aber zugleich die von Union und FDP gestellte Landesregierung von Walter Wallmann (CDU) ab. Die neue Mehrheit aus SPD und Grünen unter seinem Nachfolger Hans Eichel (SPD) änderte zwar, wie vom Volk gewünscht, die Gemeindeordnung, jedoch ungern und nur im unbedingt nötigen Maß. Die damals von der abgewählten Landesregierung gewünschte Aufwertung der direkt Gewählten blieb aus. Seitdem war aber natürlich hinreichend Zeit, um diesem Missstand abzuhelfen.
Seit 25 Jahren Kumulieren und Panaschieren
2001 kam das Kumulieren und Panaschieren hinzu. Auch dies war zunächst ein Anliegen der Union. Dass man nicht einerseits ein stärker auf die Personenwahl ausgerichtetes Wahlrecht einführen, aber andererseits die bis dahin geltende Fünf-Prozent-Hürde beibehalten konnte, war von vornherein klar. Die CDU wollte wenigstens eine Drei-Prozent-Schwelle, doch erreichte die FDP schließlich, dass es gar keine Hürde mehr gab.
Sie besteht jetzt nur noch indirekt durch die Größe der Gemeindevertretungen selbst – wenn es nur 31 Mitglieder gibt wie in Orten zwischen 5000 und 10.000 Einwohnern, so reicht ein Prozent halt nicht aus, um einen Sitz zu erlangen. Sie ist damit aber von Ort zu Ort unterschiedlich und umso niedriger, je größer der Ort und damit ihre Vertretung ist. In die Frankfurter Stadtverordnetenversammlung mit ihren 93 Sitzen schafft man es leichter.
Was ist die Folge dieser Neuerungen der vergangenen Jahrzehnte? Direkt gewählte Landräte und Oberbürgermeister mit einem deutlichen Machtanspruch sitzen in Kreistagen und Stadtverordnetenversammlungen selbstbewussten Politikern gegenüber, die nicht einfach nur über die Liste einer Partei eingezogen, sondern ebenfalls in gewisser Weise direkt gewählt worden, womöglich sogar um etliche Plätze hochkumuliert worden sind. Eine Aufrüstung auf beiden Seiten, ohne dass dem hier wie dort entsprechende Zugewinne an Kompetenzen gegenüberstehen. Zugleich erschwert die Zersplitterung der Vertretungen – in Frankfurt verteilen sich die Stadtverordneten auf 13 Parteien und Gruppierungen, in Darmstadt auf zehn, in Wiesbaden auf neun – die Arbeitsfähigkeit.
Im Ergebnis sind die Bestimmungen für die Kommunalpolitik widersprüchlich, sie führen zu unnötigem Aufwand aller Beteiligten, sie behindern die so wichtige Arbeit am Ort. Richtig ist, dass Reformen der Reformen schwierig sind, wie der gescheiterte Vorstoß der Landesregierung zeigt. Auch lässt sich wohl nicht ohne Weiteres wieder eine Fünf-Prozent-Hürde einführen. Verschiedene Gerichte bis zum Bundesverfassungsgericht haben sie in den vergangenen Jahrzehnten hinsichtlich der Kommunen für verfassungswidrig erklärt. Mit der jüngsten Kommunalrechtsreform hat es die Landesregierung immerhin erleichtert, Gemeindevertretungen zu verkleinern, dafür reicht nun eine einfache Mehrheit statt einer Zwei-Drittel-Mehrheit. Auch dies würde die Zersplitterung ein wenig bekämpfen.
Leichter wäre aber wohl eine Stärkung der Landräte und Bürgermeister zu erreichen. Dies war jedoch bei der jüngsten Novelle zur Hessischen Gemeindeordnung überhaupt kein Thema, obwohl die Magistratsverfassung außerhalb Hessens kaum noch angewandt wird und das Bundesland in dieser Hinsicht mithin längst einen Sonderweg geht.
Die Politiker arrangieren sich. Nicht wenige würden wahrscheinlich einwenden, weitaus schlimmer als alle Regelungen in der Gemeindeordnung seien die finanziellen Restriktionen durch Bund und Land, weil die Kommunen beim Verteilen der Steuereinnahmen einerseits und neuer Lasten andererseits als unterste Ebene immer die Dummen seien. Das ist so, und doch wäre es an der Zeit, das hessische Kommunalwahlrecht umfassend zu sanieren.
Der Beginn der neuen Wahlperiode nach dem 15. März wäre genau der richtige Zeitpunkt dafür, und mit CDU und SPD sind in Hessen zwei Parteien an der Regierung, die sich dank ihrer starken Rolle in den Landkreisen, Großstädten und Gemeinden bei diesem Thema gut auskennen. Dazu ist Mut gefragt, wer zum Beispiel Hand an die Magistratsverfassung legt, greift in Traditionen ein, die bis in preußische Zeiten zurückreichen. Und man weiß nie, wie der Staatsgerichtshof entscheidet. Das Risiko, dort abermals zu scheitern, sollte aber kein Grund sein, neuerliche Änderungen an dem aus der Form geratenen Kommunalrecht zu unterlassen.