Herr Ruge, angesichts des enorm gewachsenen Defizits der Kommunen sind die Länder im vergangenen Jahr auf die Barrikaden gegangen mit dem Schlachtruf: Wer bestellt, der muss auch bezahlen. Das richtete sich gegen den Bund. Was ist daraus geworden?
Bis jetzt noch nichts. An der Defizitsituation der Kommunen mit Finanzierungslücken von mehr als 30 Milliarden Euro pro Jahr hat sich jedenfalls bislang nichts zum Besseren gewendet, ganz im Gegenteil: Im neuen Jahr wird sich die Finanzsituation in den Landkreisen, Städten und Gemeinden weiter zuspitzen. Weder hat der Bund Verbesserungen der Einnahmen in Aussicht gestellt noch die Bereitschaft zu substanziellen Ausgabenminderungen erkennen lassen.
Können die Kommunen daran etwas ändern?
Unsere Einnahmen steigen sogar leicht, aber die Ausgaben steigen weiterhin deutlich stärker, weitgehend ohne dass wir etwas dagegen tun könnten. Kostentreiber sind die Sozialausgaben, und da besonders die Eingliederungshilfe, ganz besonders die Kinder- und Jugendhilfe. Es wird viel über das Bürgergeld, jetzt Grundsicherungsgeld, über das Wohngeld oder die Krankenhäuser gesprochen. Auch da beklagen die Kommunen steigende Kosten. Das ist aber ziemlich wenig im Vergleich zu den viel bedrückenderen Kosten und ihrer anhaltend hohen Dynamik in der Kinder- und Jugendhilfe und in der Eingliederungshilfe.
Woher kommen die höheren Ausgaben?
Bei der Kinder- und Jugendhilfe sind es zum einen die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge. Zum anderen sind laut Statistischem Bundesamt innerhalb der letzten fünf Jahre die Fälle von Kindeswohlgefährdung um 31 Prozent gestiegen. Die Steigerung der Verdachtsfälle, denen die Jugendbehörden nachgehen müssen, ist entsprechend noch wesentlich höher. Das treibt unser Betreuungssystem personell und finanziell in den Kollaps.
Wie ist es bei der Hilfe für Behinderte?
Bei der Eingliederungshilfe liegt es weniger an der Entwicklung der Fallzahlen, die eher konstant sind. Demgegenüber sind – nicht zuletzt durch gesetzliche Änderungen und die gewollten tariflichen Verbesserungen – die Kosten pro Fall stark gestiegen. Allein die Personalkosten haben sich inzwischen verdoppelt. Insgesamt steigen die Ausgaben Jahr für Jahr im zweistelligen Prozentbereich. Zudem erdrückt uns das Bundesteilhabegesetz, das die Eingliederungshilfe regelt. Hier sind deutliche Vereinfachungen und mehr Pauschalierungen dringend erforderlich. Die bürokratischen Lasten ohne Arbeit an den Menschen selbst sind überbordend. So kann es nicht weitergehen.
Können Sie dafür ein Beispiel nennen?
Trotz der Möglichkeit zum sogenannten Pooling hat in einer Schulklasse oftmals jedes zu betreuende Kind eine eigene Begleitperson, bei vier Kindern sitzen also in der Regel vier Betreuer in der Klasse, anstatt nur einer für alle vier. Solange hier für die Eltern ein Wahlrecht besteht, wird immer – auch wenn es fachlich nicht erforderlich ist – die Einzelbetreuung dominieren. Das kostet sehr viel Geld.
Verantwortlich für die Kommunen ist nicht der Bund, sondern sind die Länder. Was tun sie gegen die Belastung der Kommunen?
Einzelne Länder wie Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz haben Hilfspakete für ihre Kommunen geschnürt und ihre kommunalen Finanzausgleiche um dreistellige Millionenbeträge erhöht. Sie lösen aber nicht das Defizit von 30 Milliarden Euro der Kommunen auf. Wir erleben zudem keine Veränderung gegenüber der bisherigen Politik der Länder im Bundesrat. Die Länder haben dort immer einen Hebel, sie können zustimmen oder nicht. Gesetze, die Kosten verursachen, können sie blockieren, sie sind zustimmungspflichtig. Der Bundesrat hat vor der Weihnachtspause der Senkung der Umsatzsteuer für die Gastronomie zugestimmt und hat über die Pendlerpauschale abgestimmt, hat aber keinerlei Kompensation für die kommunale Ebene zur Bedingung gemacht.
Unter den Ministerpräsidenten war dieses Steuergesetz zum ersten Anwendungsfall von „Wer bestellt, der bezahlt“ erklärt worden. Die Senkung der Umsatzsteuer bedeutet Mindereinnahmen für die Kommunen. Was ist jetzt das Ergebnis? Wer bestellt, bezahlt doch nicht?
Genau, das sind Mindereinnahmen und die schlagen, weil sie Gemeinschaftssteuern betreffen, auch auf die Kommunen durch. Vor ein, zwei Jahren hätten wir als Landkreistag die Argumentation des Bundes noch mitgetragen und gesagt: Wir haben ja etwas davon, wir unterstützen die Entlastung der Gastronomie. Wir befinden uns jetzt aber in einer so desaströsen Finanzlage, dass wir nicht mehr willens und in der Lage sind, in irgendeiner Weise ohne Kompensation auch Steuerverluste hinzunehmen.
Sind die Länder da ihrer Rolle als „Schutzpatrone der Kommunen“, die sie gegenüber dem Bund ausdrücklich beanspruchen, gerecht geworden?
Die Länder haben zwar darauf gedrungen, einen Ausgleich zu bekommen. Den hat es aber nicht gegeben. Beim Investitionsbooster ist uns der Bund noch entgegengekommen, hier nicht.
Es gibt eine Arbeitsgruppe von Bund, Ländern und Kommunen, um ein neues Verfahren für solche Fälle zu entwickeln, die „Arbeitsgruppe Konnexität“. Was hat die Runde gebracht?
Die Arbeit ist weitgehend abgeschlossen, mit vielen offenen Fragen. Bund und Länder sind sich aber einig, dass das Grundgesetz nicht geändert werden soll.
Also bleibt alles beim Alten?
Ja. Wir müssen hier trennen: Die bereits nach den Landesverfassungen vorgesehenen Ausgleichsverpflichtungen zwischen Ländern und Kommunen auf der einen Seite und den Ausgleich zwischen Bund und den Ländern auf der anderen Seite. Die Länder fordern bei letzterem im Kern einen regelbasierten Ausgleich für kostenträchtige Gesetze über die Umsatzsteuer. Das lässt sich durch einfaches Gesetz regeln. Darauf hätten die Länder immer schon bestehen können und ihre Zustimmung davon abhängig machen können.
Regelbasiert heißt, dass es jetzt etwas anders laufen soll als in der Vergangenheit, wo es eher ad-hoc-Verhandlungen gab. Zunächst einmal soll die Abschätzung der Kosten systematischer laufen und verbessert werden. Sie soll nicht nur durch die Bundesressorts erfolgen und soll vor dem Kabinettsbeschluss vorgenommen werden.
Das soll ein ständiges Gremium aus Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden leisten. Das wäre, wenn das so käme, eine Neuheit.
Was ist, wenn sich die drei Parteien nicht einig sind?
Nehmen wir an, der Bund sagt, ein Gesetz koste drei Milliarden, wir Kommunen und die Länder aber sagen, es koste fünf Milliarden Euro. Dann wird das dem Kabinett so vorgelegt. Das Kabinett kann entscheiden, ob es das Gesetz auf Basis von drei oder fünf Milliarden Euro Kostenschätzung beschließen will, wissend, dass ein Beschluss, der dem Dissens im vorgeschalteten Gremium nicht gerecht wird, Ärger im Bundesrat bedeutet.
Soll das nun für jedes Gesetz gelten?
Es soll einen Schwellenwert geben. Gesetze, die mehr als 250 Millionen Euro kosten, beschäftigen das Gremium; was darunter liegt, nicht. Zudem sind zwischen Bund und Ländern bei der Erstattung Quoten angedacht, das heißt, es wird nur eine anteilige Erstattung durch den Bund geben.
Wann aber gilt dann eine Pflicht zur Kompensation?
Im Regelkreis zwischen Ländern und Kommunen immer. Bei dem Regelkreis Bund-Länder sind sich die Regierungsparteien nicht ganz einig. Einige Länder sagen: Es muss immer ausgeglichen werden, andere Länder sagen, nur dann, wenn es um Geldleistungen geht und um Steuergesetze, die einseitig Länder und Kommunen belasten.
Wäre es ein qualitativer Sprung im Gesetzgebungsverfahren, wenn die Kommunen ständig einbezogen wären bei der Evaluierung der Kosten?
Ja, das wäre aus unserer Sicht der größte Fortschritt des neuen Verfahrens. Das würde Transparenz schaffen, und allen muss klar sein, worauf sie sich einlassen.
Allerdings hätte das auch in der Vergangenheit schon allen klar sein können.
Bei den Kosten der Ganztagsbetreuung haben wir genau den Fall, dass wir immer gesagt haben, dass es Milliarden mehr kosten würde als der Gesetzgeber glaubt. Ich könnte noch viele andere Gesetze aufzählen. Auch auf dem neuen formalen Weg, auf den wir uns jetzt einigen könnten, kann der Bund natürlich immer noch sagen, dass er bei seiner abweichenden Kostenschätzung bleibe. Aber die Evaluierung erhöht die politische Wirksamkeit von gemeinsamen Kostenprognosen, weil sich der Bund bei Abweichungen rechtfertigen muss.
Der Bund berief sich immer auf die Deckungsquote, wie sie im Grundgesetz formuliert ist. Das heißt: Keine Ebene sollte übermäßig belastet werden.
Das tut er auch jetzt noch. Die Bundesregierung sagt: So lange die Finanzlage des Bundes so sehr belastet ist wie jetzt, also noch stärker als die der Länder und Kommunen, so lange kann für den Bund keine Pflicht zum Ausgleich bestehen. Das sei eine einseitige Benachteiligung des Bundes. Das ist die Maximalposition des Bundes.
Daran wird sich so schnell aber nichts ändern, oder?
Ja, das heißt aber mit anderen Worten: Es gibt keine Kompensationen, bis Bund und Länder wieder auf gleichem Verschuldungsniveau sind. Das wird länger dauern.
Was sagen die Länder dazu?
Die Länder setzen dem den regelbasierten Ansatz entgegen. Wir erwarten aber, dass sie ihre eigenen Ausgleichspflichten ernster nehmen und ohne Ausweichen konsequent anwenden. Bisher argumentieren die Länder uns gegenüber ja genau so wie der Bund: Wir haben selbst nichts, also können wir nicht so kompensieren, wie die Kommunen das gerne hätten. Hier würde ihnen der regelbasierte Ansatz helfen, ihren eigenen Verpflichtungen, die unabhängig von dem bestehen, was der Bund ihnen gibt, gegenüber den Kommunen nachzukommen. Die Länder sind hier eigentlich in einer guten Verhandlungsposition, da sie im Bundesrat bei kostenrelevanten Gesetzen, also bei Gesetzen, die zustimmungspflichtig sind, jederzeit Nein sagen können.
Bedeutet das für den Bund nicht umso mehr, auf der Deckungsquote zu bestehen?
Wenn der Bund das nicht politisch vom Tisch nimmt, dann ist das gesamte Prozedere im Grunde reine Glasperlenspielerei. Dann würde sich nichts ändern, das muss es aber.