Regierung braucht Sondertöpfe „Von systematischer Zweckentfremdung kann keine Rede sein“
Die Aussage, die Bundesregierung habe bis zu 95 Prozent des Sondervermögens für Infrastrukturinvestitionen zweckentfremdet, hält der Ökonom und Haushaltsspezialist Florian Schuster-Johnson vom Thinktank Dezernat Zukunft für unhaltbar. Der schwarz-roten Koalition wirft er vor, sie habe die eigenen Finanzprobleme „bewusst“ verschlimmert.
ntv.de: Der Vorwurf an die Regierung lautet Zweckentfremdung der Milliardenschulden, die ausdrücklich nur für zusätzliche Investitionen ausgegeben werden dürfen. Die Regierung weist das zurück. Was ist dran an dem Vorwurf?
Florian Schuster-Johnson: In der Zuspitzung von 95 Prozent „Zweckentfremdung“ halte ich das für polemisch. Ja, es stimmt: Ein Teil der Mittel aus dem Fiskalpaket – das umfasst nicht nur das Sondervermögen, sondern auch die Bereichsausnahme der Verteidigungsausgaben von der Schuldenbremse – wurde genutzt, um Haushaltslöcher zu schließen. Die Zahl 95 Prozent und der Begriff Zweckentfremdung sind problematisch.
Wieso ist das problematisch?
Methodisch blendet diese zugrunde liegende Studie Wichtiges aus. Beispiel Klima- und Transformationsfonds, KTF: In der alten Finanzplanung klaffte dort eine Lücke von fast zehn Milliarden Euro, obwohl Investitionen eingeplant waren. Die Studie tut so, als ließe sich der Investitionspfad der Vorjahre einfach fortschreiben. Realistisch wäre: Ohne die Zuführung aus dem Sondervermögen hätte man einen großen Teil dieser Investitionen wegkürzen müssen. Zu sagen, das sei nicht zusätzlich, ist deshalb nicht belastbar.
Außerdem geht es um die Reduktion der Investitionen im Kernhaushalt. Das ist aber ein Sondereffekt, weil der Bundeshaushalt 2025 erst im September beschlossen wurde – da blieben effektiv drei Monate. Dass in so kurzer Zeit rund sieben Milliarden Euro nicht mehr abfließen, ist nachvollziehbar. Die Ifo-Studie selbst schreibt, ab 2026 sei die Zweckentfremdungsquote deutlich geringer, weil der Haushalt dann wieder fürs ganze Jahr gilt und der Mittelabfluss besser funktioniert. Trotzdem kommuniziert man die 95 Prozent – das finde ich schwierig.
Zur Größenordnung: Das Sondervermögen hat im letzten Jahr, in den drei Monaten, in denen es galt, rund 24 Milliarden Euro an Krediten aufgenommen. Davon gingen etwa zehn Milliarden an den KTF, um genau diese Deckungslücke zu schließen, damit geplante Investitionen stattfinden können – Investitionen, die es sonst nicht gegeben hätte. Den Rest, knapp 14 Milliarden, hat man nahezu vollständig für Investitionen aus dem Sondervermögen eingesetzt. Das sieht man in der Haushaltsrechnung. Kurz: Ja, es gab begrenztes Stopfen von Lücken, aber von einer massenhaften Zweckentfremdung kann keine Rede sein.
Unbestritten ist, dass auch in den kommenden Jahren mit einem signifikanten Teil dieser Schulden Haushaltslücken gestopft werden müssen. Hätten die Politiker, als sie dieses Sondervermögen beschlossen haben, sich nicht von Anfang an ehrlich machen müssen, dass das so sein wird und diese Lücken nicht anders geschlossen werden können?
Ja, das war immer Teil der Wahrheit. Der entscheidende Punkt in den Koalitionsverhandlungen war, als das Finanzministerium der Union und der SPD die Haushaltszahlen vorgelegt hat. Da wurde allen in der Union klar, dass sie handeln müssen. Die Motivation war von Anfang an, den Haushalt im Griff zu behalten, indem wir dieses Fiskalpaket geschnürt haben. Im Rahmen des Pakets hat man dann das Kriterium der Zusätzlichkeit für die Investitionen so festgelegt, dass eine Investitionsquote von zehn Prozent im Kernhaushalt eingehalten werden muss. Wenn die Regierung nun formal argumentiert, dass das die Bedeutung von Zusätzlichkeit ist und sie sich daran hält, hat sie recht.
Das ist allerdings nicht, was die meisten Ökonomen und Bürger unter zusätzlich verstehen.
Es gibt kein festes Konzept für Zusätzlichkeit. Für Studien kann man je nach Zielsetzung unzählige verschiedene Maßstäbe wählen, um Zusätzlichkeit zu berechnen. Wenn ich zeigen will, dass die Regierung schlecht abschneidet oder sie verteidigen möchte, finde ich immer einen Maßstab, der meine Sichtweise unterstützt. Daher ist die Debatte um die Zusätzlichkeit grundsätzlich fehlgeleitet. Sie lenkt von den eigentlichen Problemen ab und wird nur genutzt, um die Regierung entweder zu kritisieren oder zu verteidigen.
Wo liegen diese eigentlichen Probleme? Warum kommt die Regierung ohne diese Sondertöpfe zur Schuldenaufnahme nicht mehr aus? Das Vorgehen mag ja legal sein, trotzdem haftet ihm der Geruch von Trickserei an.
Die Regierung hat ein riesiges Haushaltsloch von bis zu 70 Milliarden Euro pro Jahr in dieser Legislaturperiode. Im Grunde gibt es zwei Wege, dieses Loch zu schließen: Steuern erhöhen oder hart sparen. Steuererhöhungen sind politisch schwierig, die Koalition hat ja zuletzt im Gegenteil Steuersenkungen angekündigt. Also bleiben Einsparungen. Das ist allerdings leichter gesagt als getan. Ein Großteil des Haushalts ist rechtlich gebunden und kurzfristig nicht veränderbar. Die Bundeszuschüsse zur Rente beispielsweise kann man nicht einfach kürzen, dahinter stehen Ansprüche. Bei der Grundsicherung hat das Bundesverfassungsgericht das Existenzminimum geschützt. Da geht es nicht drunter. Zinsausgaben sind vertragliche Pflichten; die kann der Staat nicht verweigern. Dazu kommen Personalausgaben, Verteidigung und so weiter. In Summe sind rund 85 Prozent des Haushalts festgelegt. Der Haushalt ist also zunehmend versteinert, gleichzeitig drängen Probleme: schwache Konjunktur, Demografie, Druck auf die Sozialversicherungen. Das geht nicht mehr zusammen. Deshalb greift die Politik zu Hilfskonstruktionen wie Sondertöpfen, um sich kurzfristig Spielräume zu verschaffen. Das ist auch das beim Fiskalpaket mit dem Sondervermögen der Fall.
Ist der Kern des Problems nicht die strikte Begrenzung der Schuldenaufnahme im Haushalt durch die Schuldenbremse?
Es geht einerseits um die Schuldenbremse und andererseits darum, dass man Steuern nicht erhöhen will. Wir müssen jetzt wahnsinnig viel für Verteidigung ausgeben, und wir haben lange zu wenig investiert. Wenn wir das künftig besser machen wollen, muss man ehrlich sagen: Der Bundeshaushalt ist auf der Einnahmeseite nicht ausreichend finanziert.
Gleichzeitig mit dem Finanzpaket hat die Koalition vergangenes Jahr Steuersenkungen und mit der Mütterrente zusätzliche, erhebliche Ausgaben beschlossen. Ist es das, was viele Kritiker am meisten stört? Man trickst bei der Schuldenaufnahme und verschärft gleichzeitig das Problem mit Wahlgeschenken?
Richtig, die Koalition hat eine Reihe steuerlicher Erleichterungen beschlossen – etwa die reduzierte Umsatzsteuer für die Gastronomie, den Agrardiesel, die Pendlerpauschale – und obendrauf neue Ausgaben. Neben der Mütterrente wiegt aus meiner Sicht die Haltelinie für das Rentenniveau von 48 Prozent noch stärker. Damit hat man den fiskalischen Spielraum bewusst weiter eingeengt. Die Regierung hat ein Problem geerbt, macht es aber selbst noch schlimmer.
Sie haben Vorausberechnungen für die kommenden Jahre angestellt. Mit dem Ergebnis, dass dieses Problem schlimmer wird. Damit dürften auch solche Diskussionen jetzt über die Zweckentfremdung von Sondertöpfen in Zukunft eher die Regel als die Ausnahme sein?
Wir haben eine Projektion erstellt, wie sich der Haushalt bis Mitte der 2023er Jahre entwickeln wird: Es wird schlimmer, insbesondere durch die aktuelle Regierungspolitik. Einerseits senken wir die Steuereinnahmen durch verschiedene Erleichterungen, andererseits steigen die rechtlich gebundenen Ausgaben, vor allem durch das Rentenpaket und signifikant höhere Zinsausgaben.
Wie kommen wir aus dieser Situation wieder heraus? Einfach mit einem rigorosen Sparkurs?
Kurzfristig lässt sich nicht massiv sparen. Haushaltskonsolidierung braucht einen langen Atem – das klappt nicht in einem Jahr und wahrscheinlich auch nicht in dieser Legislatur. Über zehn Jahre kann man aber viel erreichen.
Was muss da passieren?
Erstens: Reformen im Sozialstaat, vor allem bei steuerfinanzierten Leistungen wie Bürgergeld und Wohngeld, und im Rentensystem. Flexiblere Renteneintritte, bessere Zuverdienstregeln – alles, was Menschen dazu bringt, mehr zu arbeiten und mehr zu verdienen, entlastet den Bundeshaushalt. Gute Vorschläge liegen auf dem Tisch, hoffentlich greift die Regierung sie auf. Aber: Das zahlt sich erst über mehrere Jahre aus, nicht sofort. Zweitens: Im Klima- und Energiebereich effizienter fördern – etwa bei der Gebäudeförderung, den Netzentgelten und Energiepreissubventionen. Da kann man ein paar Milliarden sparen, ebenfalls eher mit Verzögerung. Unterm Strich heißt das: Im Haushalt geht einiges, aber es wird nicht reichen. Wir müssen über Steuererhöhungen reden – spätestens, wenn die Bereichsausnahme für die Verteidigung endet und Soldatengehälter sowie Pensionen wieder regulär im Haushalt stehen. Das dauerhaft auf Kredit zu finanzieren, ist keine Lösung. Ohne zusätzliche Einnahmen wird das kaum gehen. Die Aufgabe ist, das so zu gestalten, dass die Wirtschaft nicht abgewürgt wird. Die perfekte Lösung habe ich nicht.
Was bedeutet das für eine Demokratie, wenn Haushaltspolitik nicht mehr politisch gestaltet werden kann? Diese Intransparenz und die Debatte um Zweckentfremdung von Milliardenschulden gerade tragen ja weiter dazu bei, das Vertrauen in Politik grundsätzlich zu erschüttern
Haushaltspolitik lebt von Transparenz und Nachvollziehbarkeit. Die haben wir derzeit nicht. Die Schuldenbremse, so wie sie gestrickt ist, setzt keinen Anreiz zur inhaltlichen Debatte: Sie definiert nur eine Zahl, hinter der man sich verstecken kann. Wenn die Regierung mit diesem Konstrukt nicht klarkommt, wird mit Kunstgriffen gearbeitet und am Ende versteht kaum noch jemand, was der Bundesfinanzminister macht. Das zweite Problem: Eine Regierung ohne finanziellen Handlungsspielraum – weil sie kurzfristig nicht umschichten oder keine Mittel bereitstellen kann – kann ihr Programm nicht umsetzen. Wahlen werden dann zumindest finanzpolitisch weitgehend bedeutungslos. Das ist hochproblematisch.
Mit Florian Schuster-Johnson sprach Max Borowski