Die aus Bayern und Hessen vorgetragene Debatte über den Länderfinanzausgleich ist eine bizarre Neuauflage. Denn den Länderfinanzausgleich gibt es schon seit sechs Jahren nicht mehr. Der alte Ausgleich wurde 2017 abgeschafft; seit 2020 gelten neue Regeln – weil die alten aus denselben Gründen kritisiert worden waren, wie sie jetzt aus München und Wiesbaden formuliert werden. Die neuen Regeln aber als „Länderfinanzausgleich“ zu bezeichnen, wird ihnen nicht gerecht.
Neu ist, dass es „Geber“ und „Nehmer“ nicht mehr gibt. Im alten Ausgleich mussten „reiche“ Länder tatsächlich aus ihren Steuereinnahmen etwas hergeben, um die „armen“ Länder zu unterstützen. Das ist ein Gebot des Grundgesetzes im Sinne gleichwertiger Lebensverhältnisse.
Diesem „engeren Finanzausgleich“ war ein „Vorwegausgleich“ vorgeschaltet, der über die Verteilung der Umsatzsteuer abgewickelt wurde. Dadurch sollten Unterschiede schon einmal ausgeglichen werden, aber der eigentliche Ausgleich fand anschließend statt, indem finanzstarke Länder geben und finanzschwache nehmen durften. Es war ein föderaler Ausgleich zwischen den Ländern, in den der Bund nur am Rande (über sogenannte Bundesergänzungszuweisungen) eingegriffen hatte.
Im neuen Finanzausgleich ist der Bund ein zentraler Akteur
Damit hat die Neuregelung, die 2017 nach langem Streit getroffen wurde, radikal gebrochen. Vom alten Länderfinanzausgleich ist nur der Vorwegausgleich geblieben – das ist heute der eigentliche Finanzausgleich. Der Ausgleich zwischen den Ländern findet also im Wesentlichen über die Verteilung der Umsatzsteuer statt. Ärmere Länder bekommen mehr, als es dem Aufkommen der Umsatzsteuer in ihrem Gebiet eigentlich entspräche.
Reichere Länder „geben“ nur noch insofern, dass sie einen Abschlag auf ihren Anteil an der Umsatzsteuer hinnehmen müssen – der höchste dieser Abschläge fiel 2024 auf Bayern, gefolgt von Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg – den „Geberländern“ im alten Ausgleich. Zusammengenommen ergaben die Abschläge 2024 eine Summe von knapp 19 Milliarden Euro. Aus ihren Haushalten „geben“ diese Länder aber keinen Cent mehr.
Den ehemaligen „Nehmern“ wird seit Inkrafttreten des neuen Ausgleichs stattdessen vor allem vom Bund unter die Arme gegriffen – durch die Bundesergänzungszuweisungen, die nun viel höher ausfallen als früher. Im Jahr 2024 waren das knapp zehn Milliarden Euro. Hinzu kommen Sonderzahlungen, die ebenfalls vom Bund aufgebracht werden müssen und vornehmlich in die ostdeutschen Länder fließen.
Ein kurioser Fremdkörper im Koalitionsvertrag
Weil der Bund einen großen Teil des Finanzausgleichs übernahm, wurde die Neuregelung von 2017 als Abschied vom solidarischen Modell kritisiert, in dem die Länder unter sich waren und der Bund nur Hilfestellung von außen geleistet hatte. Eine kuriose Neuerung für die nun zentrale Rolle des Bundes im Finanzausgleich enthält (auf Betreiben Bayerns) der Koalitionsvertrag. Dort wird den „Geberländern“ eine Kompensation für ihren Abschlag aus der Umsatzsteuer in Höhe von 400 Millionen Euro zugebilligt. Der Bund unterstützt seither also nicht nur die schwachen, sondern auch die starken Länder – im System des Finanzausgleichs ein absurder Fremdkörper.
Der Finanzausgleich, ob alt oder neu, orientiert sich nicht an den Ausgaben der jeweiligen Länder, sondern an den Einnahmen durch Steuern. „Schwach“ sind einzelne Länder also nicht dadurch, dass sie sich selbst schwächen, indem sie ihre Ausgaben zu hoch ansetzen, sondern weil sie unterdurchschnittliche Einnahmen haben. Ob ein Land hohe oder niedrige Schulden hat oder Überschüsse, spielt für den Finanzausgleich keine Rolle.
Das Argument (immer wieder gerne aus Bayern gegen Berlin gerichtet), arme Länder leisteten sich kostenlose Kita-Plätze, die von den reichen Ländern mitfinanziert werden müssten, geht also fehl. Richtig daran ist nur, dass die armen Länder erst einmal für höhere Einnahmen sorgen sollten, bevor sie sich kostenlose Kita-Plätze leisten. Wie schnell aus einem Nehmer- ein Geberland werden kann, zeigte Rheinland-Pfalz in der Corona-Krise. Durch die Steuerzahlungen von Biontech in Mainz wurde es zum „Geberland“ – wenn auch nur für kurze Zeit.
Kein „Geber“ muss Schulden für den Ausgleich aufnehmen
Irreführend ist auch die Darstellung des hessischen Ministerpräsidenten Boris Rhein, Hessen nehme als „Geberland“ eigens Schulden auf, um den Finanzausgleich leisten zu können. Keines der vier Länder, die sich als „Geberländer“ bezeichnen, muss von der Umsatzsteuer so hohe Abschläge in Kauf nehmen, dass es unterdurchschnittliche Einnahmen hat und sich verschulden muss. Das wäre in der Tat widersinnig und berührt einen wunden Punkt jedes Finanzausgleichs: Schafft er Anreize, für bessere Einnahmen zu sorgen, oder „bestraft“ er nicht vielmehr die Länder, denen es gelingt, mehr Einnahmen zu generieren, die ihnen dann aber wieder streitig gemacht werden?
Der neue „Länderfinanzausgleich“, der keiner mehr ist, entstand auch vor dem Hintergrund dieser Frage. Sie drängt sich seit der Wiedervereinigung immer wieder auf, weil die ostdeutschen Länder auch mehr als dreißig Jahre danach weit hinter dem Steueraufkommen der westlichen Länder liegen.
Um aus dieser Lage auszubrechen, hätte es vor 2017 eine ganz andere Lösung geben können: eine Bund-Länder-Steuerreform, die damals von Wolfgang Schäuble und Olaf Scholz vorbereitet worden war. Sie scheiterte am Widerstand von Bundeskanzlerin Angela Merkel (was zum Zerwürfnis mit Schäuble wesentlich beitrug) und dem damaligen bayerischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer.
Da das Bundesverfassungsgericht eine Neuordnung des Finanzausgleichs bis 2019 verfügt hatte, musste eine andere Lösung gefunden werden. Der 2017 vereinbarte, 2020 eingeführte Ausgleich wird erst sechs Jahre praktiziert und läuft in wenigen Jahren aus – es bedarf also keiner neuen Klage, wie von Bayern und Hessen angedroht. Bis dahin ist wahrscheinlich in Vergessenheit geraten, wer die aktuelle Fassung des Finanzausgleichs 2017 durchgesetzt hat. Das war Bayern. Der Finanzminister hieß damals Markus Söder.